《中华人民共和国海域使用管理法》释义——海域使用权

发布时间:2015-06-17

        第十九条  海域使用申请经依法批准后,国务院批准用海的,由国务院海洋行政主管部门登记造册,向海域使用申请人颁发海域使用权证书;地方人民政府批准用海的,由地方人民政府登记造册,向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起,取得海域使用权。
        【释义】本条是对海域使用权取得制度及取得方式的规定。
        一、依照本法的规定,多数情况下海域使用权取得的程序如下:第一,海域使用申请人应当向县级以上人民政府海洋行政主管部门提出申请,并按照本法第16条的要求提供全部申请材料;第二,按照本法的规定和省、自治区、直辖市人民政府的规定,报有批准权的人民政府审批;第三,有批准权的人民政府经审查,认为海域使用申请人申请使用的海域符合海洋功能区划、符合本法第22条对申请人身份和用途的规定以及本法和有关法律、法规的其他规定的,予以批准,批准后由该人民政府对海域使用权进行登记造册,向海域使用申请人颁发海域使用权证书。至此,海域使用申请人方取得海域使用权。
        二、对海域使用权的申请实行分级审批。按照本法第18条的规定,需要由国务院进行审批的用海项目有:填海50公顷以上的项目用海;围海100公顷以上的项目用海;不改变海域自然属性的用海700公顷以上的项目用海;国家重大建设项目用海;以及国务院规定的其他项目用海的海域使用申请。除此以外,其他项目用海的审批权限,由国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府规定。县级以上地方人民政府按照本省、自治区、直辖市人民政府规定的审批权限对海域使用申请进行审批。
        三、海域使用权的取得方式是:通过海域使用申请人的申请,并经有批准权的人民政府的批准取得。
        四、海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起,方取得海域使用权。海域使用申请人合法取得的海域使用权受法律保护,没有按照本法规定的程序和规定的审批权限取得的海域使用权属于违法取得,其已经取得海域使用权无效,因取得海域使用权而产生的其他利益法律也都不予以保护。
        
        第二十条  海域使用权除依照本法第十九条规定的方式取得外,也可以通过招标或者拍卖的方式取得。招标或者拍卖方案由海洋行政主管部门制订,报有审批权的人民政府批准后组织实施。海洋行政主管部门制订招标或者拍卖方案,应当征求同级有关部门的意见。
        招标或者拍卖工作完成后,依法向中标人或者买受人颁发海域使用权证书。中标人或者买受人自领取海域使用权证书之日起,取得海域使用权。
        【释义】本条是对海域使用权特别取得方式的规定。
        一、依照本条规定,海域使用权的取得除可以按照本法第19条的规定,经申请、审批取得以外,还可以通过招标或者拍卖的方式取得。
        二、通过进行招标或者拍卖取得海域使用权的程序与第19条规定的程序不同。第19条规定的程序是自下而上进行的,本条规定的程序则是自上而下的,即首先由海洋行政主管部门编制某一海域的招标或者拍卖方案,该招标或者拍卖方案是否可行还要报经有批准权的人民政府进行审批,批准后才能作为正式的招标或者拍卖方案进行招标或者进行拍卖;通过招标或者拍卖确定海域使用权人后,向中标人或者买受人颁发海域使用权证书。中标人和买受人即为第19条中的海域使用权申请人。
        三、为了保证招标或者拍卖方案的可行性,本条不仅对招标或者拍卖方案的确定程序进行了明确,还对该过程中各有关部门和人民政府的职责作了明确规定。
        第一,由于该招标或者拍卖方案是为了确定某一海域的海域使用权,而海洋行政主管部门是海域使用的行政主管部门,因此,海域使用权的招标或者拍卖方案由海洋行政主管部门负责制订。
        第二,海域使用权的管理虽然由海洋行政主管部门负责,但海域的使用管理通常会涉及到几个部门。因此,海洋行政主管部门在制订海域使用权的招标或者拍卖方案时,需要征求海事、渔业、环境等行政主管部门的意见。比如,某拟进行招标或者拍卖的海域底土中富含某一矿种,则该海域使用权的招标或者拍卖方案,就必须征求矿产行政主管部门的意见。如此规定,目的是通过各有关部门的协作与配合,保证海洋行政主管部门制定的招标或者拍卖方案既能够充分体现海域的经济价值,发挥海域综合利用的特点,最大限度地满足各行业用海的需要,又能够切实达到保护海洋环境,保持海洋的可持续发展的目的。
        第三,既然是招标方案或者是拍卖方案,海洋行政主管部门在必要时,还应当征求负责招投标活动的管理部门或者负责拍卖的管理部门的意见。
        第四,综合各部门意见的招标或者拍卖方案,还不能开始进行招标或者拍卖活动,还要上报到对该海域使用有批准权的人民政府进行审批,经批准后,该招标或者拍卖方案才能作为正式的方案进行招标或者进行拍卖。如果有批准权的人民政府没有批准该方案或者海洋行政主管部门没有将该方案征求有关部门的意见、没有将该方案报有批准权的人民政府批准,海洋行政主管部门就自行进行招标或者拍卖,即为违法,就要按照本法第43条的规定和其他法律、法规的规定承担相应的法律责任。也就是说,该海域使用权的批准文件无效,收回非法使用的海域;对于非法批准使用海域的直接负责的主管人员和其他直接责任人员还要依法给予行政处分。
        此外,招标或者拍卖方案的编制、招标或者拍卖的进行还应当符合《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国拍卖法》对方案编制的内容、编制的程序、招标或者拍卖活动进行的程序等有关规定的要求。
        四、通过进行招标或者拍卖,依法确定海域使用权人后,还要按照本法的规定对海域使用权进行登记造册,由有批准权的人民政府或者海洋行政主管部门向中标人或者买受人颁发海域使用权证书。
        五、中标人或者买受人取得海域使用权的时间,不是从中标或者买受那一刻开始计算,而是与按照本法第19条规定通过申请、审批取得海域使用权证的时间一样,自中标人或者买受人领取海域使用权证书之日起,方取得该海域的海域使用权。
        六、通过招标或者拍卖方式确定海域使用权人,是海域使用管理制度顺应市场经济发展需要的突出表现。随着改革开放和经济体制改革的不断深入和发展,以及对外经济合作的广泛进行,海洋生产创造的经济价值占国民生产总值的比重逐年增加,海洋产业迅速发展为我国的支柱产业之一。
        1993年,经国务院批准,财政部、国家海洋局联合发布了《国家海域使用管理暂行规定》,  规定了海域的有偿使用,但按照当前的标准征收的海域使用金难以体现海域的真正价值;同时,正因为国家征收的海域使用金过低,也容易在海域使用权的审批过程中产生腐败。为了解决以上两方面的问题,本法规定海域使用权的取得方式除按照本法第19条规定的方式取得外,还倡导和鼓励通过招标或者进行拍卖方式取得海域使用权。

        第二十一条  颁发海域使用权证书,应当向社会公告。
        颁发海域使用权证书,除依法收取海域使用金外,不得收取其他费用。
        海域使用权证书的发放和管理办法,由国务院规定。
        【释义】本条是关于颁发海域使用权证书的有关规定。
        一、根据本法对海域使用权的规定,海域使用权人对合法取得的海域享有在一定的区域和时间内、在一定的条件下使用的权利。从一定意义上讲,海域使用权带有用益物权的性质,为对抗第三人、更充分地保护物权人的合法权益,可以对物权进行公示,公示的方式通常有两种:登记公示和公告公示。不动产如土地、房屋等通常采用登记的方式进行公示,动产则基本上采用公告的方式进行公示。鉴于海域使用权既类似于土地使用权、又不完全与土地使用权相同的特点,本法规定,海域使用权除由有批准权的人民政府或者海洋行政主管部门进行登记造册、向海域使用权人颁发海域使用证书外,还“应当向社会公告。” 
        二、在制定本法的过程中,各有关方面一致认为向海域使用权人颁发海域使用权证书,是国家对海域实施管理的具体体现。印制海域使用权证书的费用应当包含在海洋行政主管部门的行政管理费用中,而不是向海域使用权人收取。要求本法明确规定颁发海域使用权证时不得收取海域使用权证书的工本费。因此,本法明文规定,负责颁发海域使用权证书的人民政府或者海洋行政主管部门在颁发海域使用权证书时,只允许依照本法规定,即按照本法第33条第2款中“按照国务院的规定”收取海域使用金。除此之外,不得收取其他任何费用,以便从源头上杜绝某些执法者借颁发海域使用权证书,变相收取各种费用现象的产生。
        三、按照本法规定,海域属于国家所有,由国务院代表国家行使海域所有权;海域使用权证书是国家授予海域使用权人拥有海域使用权的合法证明,关系到国家权益和海域使用权人的切身利益,其发放的程序、条件及其管理过程都可能对国家或者海域使用权人的权益产生影响。因此,为严格管理海域使用权证书的发放、海域使用权证书的管理、充分保护国家和海域使用权人的合法权益,本法授权由国务院具体规定海域使用权证书的发放和管理办法。
        
        第二十二条  本法施行前,已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海,符合海洋功能区划的,经当地县级人民政府核准,可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会,由本集体经济组织的成员承包,用于养殖生产。
        【释义】本条是关于农村集体经济组织可以依法取得海域使用权,并由本集体经济组织的成员承包经营用海的规定。
        一、关于农村集体经济组织或者村民委员会海域使用权的取得。按照本条规定,农村集体经济组织或者村民委员会可以作为海域使用权人,将海域承包给本集体经济组织的成员,从事养殖生产。农村集体经济组织或者村民委员会取得海域使用权需要满足以下六个条件:
        一是,从时间上讲,在本法实施前,即在2002年1月1日前,该海域已经由农村集体经济组织或者村民委员会在经营、管理;
        二是,该海域的生产经营项目只能是海水养殖,如果进行的是旅游、拆船、采砂等生产经营活动,就不能按照本条的规定取得海域使用权;
        三是,本法实施后,该海域依照本法规定批准的海洋功能区划仍然用于海水养殖;
        四是,农村集体经济组织或者村民委员会要取得该海域的使用权,还必须经过当地县级人民政府的核准;
        五是,农村集体经济组织或者村民委员会取得该海域后,只允许将其承包给本集体经济组织的成员,而不得承包给本集体经济组织以外的单位和人员;
        六是,农村集体经济组织或者村民委员会取得该海域的使用权后,该海域的用途不得改变,只能用于海水养殖,不得改作他用。
        二、对于依靠传统生活方式谋生的渔民来说,进行捕捞或者进行一些水产养殖,不仅可以取得一定的经济效益,更是其生活的保障,如果没有海域供其进行水产养殖,则不仅改变了他们生产的方式,也将使他们失去生活的基本保障。因此本条规定农村集体经济组织或者村民委员会取得海域后,要承包给本集体经济组织的成员从事养殖生产,目的就是为了防止在海域使用过程中,一些农村集体经济组织或者村民委员会取得海域使用权后,单纯追求眼前的经济利益,将该海域用作他途或者承包给本集体经济组织以外的单位或个人,从而侵害依靠传统生活方式谋生的渔民的合法权益。
        
        第二十三条  海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。
        海域使用权人有依法保护和合理使用海域的义务;海域使用权人对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动,不得阻挠。
        【释义】本条是对海域使用权人的基本权利义务的规定。
        一、长期以来,我国立法比较注意对国家、集体利益的保护,相对而言对公民和法人及其他组织的权利保护较弱。本法为加强对公民和法人及其他组织权利的保护,明确规定“海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”举例来说,对于排他性用海的海域使用权人,其依法取得海域使用权后,政府不能再批准其他的单位和个人使用该海域,其他单位和个人未经使用权人同意进入该海域,捕捞使用权人养殖的海产品、采挖该海域的海砂、或者因进入该海域影响了海域使用权人的正常生产经营活动的,即是对使用权人的合法使用权造成了侵害,海域使用权人可以自己要求非法进入该海域的单位和个人退出该海域,也可以依照本法第44条的规定请求海洋行政主管部门排除妨害,还可以依照民事诉讼的有关规定向人民法院提起诉讼,因非法进入使海域使用权人受到损失的,海域使用权人还可以要求其赔偿自己的损失。海域使用权人的如上权益依法受我国法律的保护。
        二、同时,有权利就有义务,权利和义务一致才能使权利得到最大的保护、使义务得到最彻底的履行。因此本法规定海域使用权人有义务合理使用海域、保护海域、对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动不得阻挠。这就是说,海域使用权人取得了海域使用权后,并不能随心所欲地使用海域,如改变海域的用途;也不能破坏性使用海域或者污染海域;也不能影响其他单位和个人对海域的合法使用。由于海域具有公共性、共享性的特点,可以重复和综合利用,海域使用权具有自己的特点,即它在排他性方面具有一定的抽象性,有一些用海活动是具有非排他性的,例如通航。因此,对于海域使用权人来说,其他单位和个人只要不影响海域使用权人正常使用海域,无论是其他单位和个人需要通行或者进行其他非排他性的用海活动,海域使用权人都不得拒绝或进行阻挠。
        
        第二十四条  海域使用权人在使用海域期间,未经依法批准,不得从事海洋基础测绘。
        海域使用权人发现所使用海域的自然资源和自然条件发生重大变化时,应当及时报告海洋行政主管部门。
        【释义】本条是对海域使用权人在使用海域期间的一些特别要求的规定。
        一、本条第一款是对海域使用权人一般不得进行海洋基础测绘的规定。海洋基础测绘关系到国家的安全,需要有国家的特别许可才能进行。海域使用权人在取得海域使用权期间,因开发利用该海域确实需要进行海洋基础测绘的,必须按照《中华人民共和国测绘法》的规定和其他有关规定,经过依法批准,并按照规定的方法和程序,在批准的范围内进行海洋基础测绘活动,形成的文字、图表等还要按照有关规定上交给国家有关部门。凡没有经过依法批准的,任何单位和个人都不得从事海洋基础测绘,否则,即为违法,将承担非法进行海洋基础测绘的法律责任。
        二、本条第二款是关于海域使用权人在使用海域期间,发现海域自然资源和自然条件发生重大变化的,应当及时报告海洋行政主管部门的规定。由于海水不停地在流动,因此海域内的自然状况处于不断的变化之中。可能因某一潮汐或者洋流流动速度、方向发生改变而使某一海域的一些渔业资源突然增多,也可能因风暴潮、地震海啸、风暴海浪、海冰、海雾、赤潮等海洋灾害的影响,以及因排放污染物、海上建筑物、船舶通航、采挖珊瑚礁等人为活动,使多种海洋动植物大量减少。还可能使某一海域内的自然条件发生变化。发生这种情况,不仅会对海域使用权人当前的利益带来影响,也可能对海域使用权人将来的利益以及周围大范围的海洋自然资源、气候等自然条件带来影响。因此,海洋使用权人在使用海域期间发现自己使用海域范围内的自然资源和自然条件发生重大变化的,一定要及时向海洋行政主管部门报告。
        
        第二十五条  海域使用权最高期限,按照下列用途确定:
        (一)养殖用海十五年;
        (二)拆船用海二十年;
        (三)旅游、娱乐用海二十五年;
        (四)盐业、矿业用海三十年;
        (五)公益事业用海四十年;
        (六)港口、修造船厂等建设工程用海五十年。
        【释义】本条是关于海域使用权最高年限的规定。
        本法区别各行业用海的不同情况和要求,兼顾不同情况的投资和预期收益,并参照各类土地利用年限、矿权存续年限等的规定对海域使用权最高年限作了不同的规定:
        一、养殖用海15年。主要包括饲养和繁殖鱼、虾、贝、蟹等海洋生物以及海带、紫菜、医用藻类等海洋植物的用海。
        二、拆船用海20年。即指按照国务院1988年5月18日发布的《防止拆船污染环境管理条例》第3条的规定进行的拆船活动的用海。包括岸边拆船和水上拆船。岸边拆船指废船停靠拆船码头拆解;废船在船坞拆解;废船冲滩(不包括海难事故中的废船冲滩)拆解。水上拆船指对完全处于水上的废船进行拆解。
        三、旅游、娱乐用海25年。指建设开发海上自然景观、旅游休闲、冲浪娱乐等设施和项目的用海。
        四、盐业、矿业用海30年。指为开采海盐、采挖海砂、开采海底石油、天然气等矿产资源的用海。
        五、公益事业用海40年。如建立海洋珍稀动植物保护区等的用海。
        六、港口、修造船厂等建设工程用海50年。指建造各类客运、货运港口、码头和制造、维修各类军用、民用船只以及铺设海底电缆、管道等建设项目的用海。
        
        第二十六条  海域使用权期限届满,海域使用权人需要继续使用海域的,应当至迟于期限届满前二个月向原批准用海的人民政府申请续期。除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外,原批准用海的人民政府应当批准续期。准予续期的,海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。
        【释义】本条是关于海域使用权续期的规定。
        一、海域使用权到期后,海域使用权人仍然需要使用该海域的,还可以申请续期使用,海域使用权续期申请按照本条规定进行。
        二、关于海域使用权续期申请的时间和管理部门。海域使用权续期申请的时间为海域使用权期限届满前2个月。续期使用申请的接受和审批部门为原来批准该海域使用权的人民政府。不论原海域使用权的取得是通过申请、审批取得还是通过招标或者拍卖取得,其进行续期申请的程序和要求相同。
        三、关于海域使用权续期申请批准的条件。一般情况下,海域使用权人申请海域使用权续期的,原批准用海的人民政府应当批准其续期使用申请。如果因公共利益和国家安全需要使用该海域的,原批准用海的人民政府也可以不批准海域使用权人的续期使用申请。例如,假设某一利用海域开采矿产的海域使用权人按照本条规定的时间向原批准用海的人民政府提出了海域使用权续期使用申请,但由于洋流变化或者采矿活动以及其他的原因,使得该海域形成为某海洋珍稀鱼类的回游和繁殖区域,如果继续进行矿产开采,就会改变该海域的自然条件,造成该海洋珍稀鱼类的死亡或者繁殖力降低,进一步发展将导致该海域的生态系统恶化,在这种情况下,原批准用海的人民政府就可以不批准进行矿产开采的海域使用权人的续期使用申请。
        四、经批准准予续期使用的,海域使用权人应当按照规定或者约定的数额缴纳续期的海域使用金。续期使用期间,海域使用权人的权利义务与原来相同。
        
        第二十七条  因企业合并、分立或者与他人合资、合作经营,变更海域使用权人的,需经原批准用海的人民政府批准。
        海域使用权可以依法转让。海域使用权转让的具体办法,由国务院规定。
        海域使用权可以依法继承。
        【释义】本条是关于海域使用权变更、转让和继承的规定。
        一、海域使用权作为一种财产权利,与其他财产权利一样具有可流转性。本条区分不同的主体、不同的流转方式分别作出规定。
        二、本条第1款是对海域使用权人是企业时,海域使用权人变更需经批准的规定。企业因生产经营的需要,可能由一个企业分立为两个或者几个企业,也可能与其他的企业合并为一个企业,还可能与其他企业或者个人进行合资经营、合作经营。不管企业是进行合并、分立还是与他人进行合资、合作经营,都有可能使原有的海域使用权人发生变更,这时就需要更换海域使用权人。目前海域使用权的产生还主要源于行政许可审批,仅仅有当事人双方的合意还不能形成权利主体的改变,还必须经过行政审批才能完成这一财产权利主体的改变。因此本款规定企业因合并、分立或者与他人合资、合作经营,需要变更海域使用权人的,需要经原批准用海的人民政府的批准。
        三、本条第2款是对海域使用权可以依法转让的规定。转让是指一方将自己的某一财物或者某一项权利让与另外一方,从而取得一定的报酬作为对价的行为。财物或者权利的原拥有人为出让人,接受财物或者权利的人为受让人。海域使用权类似于土地使用权、矿产开采权等用益物权。按照我国有关法律的规定,土地使用权、矿产开采权的转让都有法定的条件限制,有的还需要经过有批准权的人民政府或者有关行政主管部门批准才能进行。鉴于我国进行海域使用管理的时间较短,实践经验还不够丰富,本法只规定海域使用权可以依法转让,但对于转让的条件、程序,以及是否需要经过审批等则未做明确规定,而是授权由国务院制定海域使用权转让的具体办法。
        四、考虑到海域使用权是一种财产权利,特别对于传统渔民来讲是生活的基本保障,本条第3款规定海域使用权可以依法继承。这里讲的“依法”是指《中华人民共和国继承法》。因此,继承是以海域使用权人为自然人为前提的。

        第二十八条  海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途;确需改变的,应当在符合海洋功能区划的前提下,报原批准用海的人民政府批准。
        【释义】本条是对海域用途管制的规定。
        一、按照本法的规定,为更好地利用海域,各级政府负责编制海洋功能区划。编制海洋功能区划要综合考虑海洋的自然属性、经济和社会发展的需要、保护和改进海洋的生态环境、保障海域的可持续利用、促进海洋经济的发展、保障海上的交通安全和保障国防安全。海域使用申请人的使用申请被批准的前提就是要符合海洋功能区划。因此,海域使用权人在使用海域时,必须按照批准的用途使用海域,不能擅自改变海域的用途。否则,将按照本法第46条的规定承担相应的法律责任。
        二、海域使用权人在使用海域的过程中,确实需要改变海域用途的,需经过法定的程序。首先改变后的用途仍然要符合海洋功能区划,比如原来用于养殖海带的海域改为养殖珍珠或对虾,可以认为是符合海洋功能区划的。二是必须报原批准用海的人民政府批准。如果原来用于养殖海带的海域改为采挖海砂,就难以认定其符合海洋功能区划,即使海域使用权人申请改变海域用途,原批准用海的人民政府也不会批准。三是经批准改变的海域用途如符合海洋功能区划,还要相应调整海域使用金及办理海域用途变更登记等。
        
        第二十九条  海域使用权期满,未申请续期或者申请续期未获批准的,海域使用权终止。
        海域使用权终止后,原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。
        【释义】本条是对海域使用权终止的规定。
        一、由于海域使用权是一个有时间限制的权利,对于某一个使用人来讲,这种权利只在一定的时间内存在,它不仅有产生,而且还有终止,并且它的产生和终止不是自然发生的,都是由法律规定的。按照本法的规定,海域使用权的产生基于海域使用申请人的申请和行政审批,申请人同时还要缴纳一定的海域使用金才能取得。因此,一种情况是,当海域使用权期满后,如果海域使用权人认为不需要继续使用该海域,或者该海域预期不能提供使海域使用权人满意的经济收益时,海域使用权人就不会申请使用权的续期,这时,海域使用权终止。另一种情况是,海域使用权人申请使用权的续期,但由于发生本法第26条规定的情况,有批准权的人民政府不批准该海域使用权延期,这时,海域使用权也终止。
        二、海域使用权终止后,海域使用权的权利消失,但义务并未完全消失。这并非是权利义务的不对等,恰恰是权利义务一致的要求。这是因为,海域使用权人在使用海域期间,为了便于自己利用海域,取得最大的经济利益,往往需要建造一些用海设施和构筑物,在海域使用权终止后,这些用海设施和构筑物如果不能被新的海域使用权人利用,就会成为废物,一方面妨碍新的海域使用权人利用该海域,另一方面,当其腐烂毁坏时,还会对海域造成污染。按照权利义务一致原则的要求,清理这些用海设施和构筑物的责任既不应当由新的海域使用权人承担,也不应当由国家承担,因此,本条规定海域使用权终止后,由原海域使用权人拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物的规定,是权利义务一致原则的具体体现。
        
        第三十条  因公共利益或者国家安全的需要,原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。
        依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的,对海域使用权人应当给予相应的补偿。
        【释义】本条是对提前收回海域使用权的条件和在此情况下对海域使用权人权利保护的规定。
        一、一般情况下,海域使用权的收回应当在海域使用权终止时进行。按照本条的规定,在公共利益需要、国家安全的需要这两种情况下,海域使用权可以提前收回。对于公共利益,在理论界和实践中都存在着不同的理解,尤其是公共利益应当界定在多大的范围内,更是不同的人有不同的看法,加上公共利益随着实践的发展,表现形式更加多样,因此,到目前为止,仍然没有界定出一个清晰的范围。通常情况下,可以这样来理解。例如,如果因海域使用权人的使用,对该海域产生严重污染,造成海域水质和生态环境恶化,影响该海域生态系统安全的,笔者认为这种情况可以视为影响了公共利益,原批准用海的人民政府就可以不必等到海域使用权到期,而依法提前收回该海域的海域使用权。对于国家安全,大家有着比较清晰的认识,通常包括为抵御分裂活动、外国入侵等国家领土主权完整受到侵害等情况。在这种情况下,原批准用海的人民政府也可以不等到海域使用权到期,而依法提前收回海域使用权。
        二、因公共利益或者国家安全的需要,原批准用海的人民政府依法提前收回海域使用权的,应当对海域使用权人给予相应的补偿。本款规定的依据是,海域使用权的取得不是无偿的,而是海域使用权人在支付了国家一定的海域使用费用,即缴纳了海域使用金后才取得的。因此,海域使用权实质上是用益物权性质的一种财产权利。如果国家不提前收回海域使用权,海域使用权人就可以因继续使用该海域取得一定的经济利益。现在,国家提前收回了海域使用权,就等于剥夺了海域使用权人获得预期利益的权利,如果不支付给海域使用权人一定的补偿,就在一定程度上侵犯了海域使用权人的财产权利。因此,国家虽然可以依法提前收回海域使用权,但应当给予海域使用权人以相应的补偿。
        
        第三十一条  因海域使用权发生争议,当事人协商解决不成的,由县级以上人民政府海洋行政主管部门调解;当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。
        在海域使用权争议解决前,任何一方不得改变海域使用现状。
        【释义】本条是关于解决海域使用权纠纷的规定。
        一、按照本条的规定,海域使用人之间因海域使用权发生纠纷时,可以通过三种方式进行解决:
        第一种方式,海域使用人之间因使用海域发生纠纷时,可以由当事人双方进行协商。
        第二种方式,海域使用人之间因使用海域发生纠纷时,也可以由县级以上人民政府海洋行政主管部门进行调解。鉴于海域使用权由政府审批并进行登记造册,作为海域使用的主管部门,海洋行政主管部门在海域使用权的确权方面具有权威性,因此本条规定海域使用人之间因海域使用权发生纠纷时,由县级以上人民政府海洋行政主管部门负责调解。
        第三种方式,海域使用人之间因使用海域发生纠纷时,当事人可以直接向人民法院提起诉讼。诉权是当事人保护自身权益的最终手段和方式。当事人不愿意进行协商,也不愿意进行调解的,可以直接向人民法院提起诉讼。当事人进行协商、调解没有解决纠纷的,也可以再向人民法院提起诉讼。
        二、海域使用现状是反映海域使用的实际状况,分清是非,保证纠纷公平、公正解决的最有利的证据,如果海域使用的现状发生改变或者遭到破坏,就难以分清是非,也就不能保证纠纷的顺利解决,因此本条第2款规定,在海域使用权争议解决之前,当事人中的任何一方都不得改变海域使用的现状。
        
        第三十二条  填海项目竣工后形成的土地,属于国家所有。
        海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内,凭海域使用权证书,向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请,由县级以上人民政府登记造册,换发国有土地使用权证书,确认土地使用权。
        【释义】本条是关于通过填海项目形成的土地如何确权并进行管理的规定。
        一、本条第1款首先对由填海项目形成的土地的所有权予以确定,即填海项目竣工后形成的土地属于国家所有。这既与我国土地管理法中的有关规定相衔接,又不违背本法对海域所有权性质的规定,也有利于实践中两种使用权的转化和管理。
        二、本条第2款规定由海域使用权证换发成国有土地使用权证的要求有:第一,从事填海项目的当事人在进行填海工程前必须首先取得该海域的海域使用权证,成为海域使用权人;第二,由海域使用权证换发成土地使用权证的时间为,从填海项目竣工之日起计算,三个月内应当提出土地使用权证登记的申请,申请时应当出具原海域使用权证;第三,接受土地使用权证登记申请的管理部门为县级以上人民政府土地行政主管部门,即土地使用权的确认由县级以上人民政府负责。县级以上人民政府土地行政主管部门接到原海域使用权人要求进行土地登记的申请后,按照土地管理法规定的土地审批权限报有批准权的县级以上人民政府进行登记造册,将海域使用权证换为国有土地使用权证,至此,从事该填海项目的当事人方取得该项国有土地的使用权。